Bouwen aan de controlerende rol van de gemeenteraad
Een artikel uit het archief, weer eens bovenaan vanwege de parlementaire enquete naar uitvoeringsorganisaties.
Voor de gemeenteraad valt de grootste winst te behalen in democratisch toezicht op uitvoering en beheer. Daarvoor is wel een kleine opfrisser nodig van de taakopvatting van raadsleden. In dit artikel vier pijlers waarop de controlerende taak van de gemeenteraad in de uitvoeringsfase is uit te bouwen.
Sinds vorige week zitten er weer nieuwe mensen in onze gemeentebesturen. Sommigen onder ons –ambtenaren en een aantal wethouders– hebben hiermee een nieuwe ‘baas’ en een ieder van ons heeft in elk geval een nieuwe vertegenwoordiging. En wat de achtergrond, kijk op de wereld of verkiezingsbelofte van deze raadsleden ook is: ze willen verschil maken. Invloed hebben op de gemeente, namens de kiezer, en in het algemeen belang.
Vrijwel alle raadsleden – of ze nu voor het eerst in de raad zitten of niet – zijn vol van de inhoud. Die inhoud, dat is wat hen drijft. En daar hebben ze dan ook een duidelijke mening over. Zo kunnen ze pleiten voor uitstekende preventie in de jeugdzorg, passend onderwijs, een duurzamer omgeving, betaalbaar wonen, een uitdagender ondernemersklimaat of een armoedevrije gemeente. Om maar een paar mogelijke ambities te noemen. Het aanbrengen van prioriteiten in de veelheid aan opgaven, dát is de belangrijkste taak van de gemeenteraad. Waar willen we de komende jaren wel en niet over gaan, als gemeentebestuur? Maar over die invloed op de inhoud van gemeentelijk handelen, dáárover gaat dit artikel niet.
Invloed op de uitvoering
Dit artikel gaat over de invloed die raadsleden kunnen uitoefenen op de manier waarop in de gemeente wordt gewerkt en samengewerkt. Over invloed op het proces in de uitvoering. Over de invloed die de raad kan hebben op de manier waarop het college en de gemeentelijke organisatie te werk gaan. En over een betere manier om het lokale samenspel in de gemeente in te richten. Tussen inwoners onderling en tussen en met publieke organisaties – bijvoorbeeld onderwijs, zorg, klimaat, welzijn, volkshuisvesting. Maar ook tussen markt, overheid en gemeenschap, en tussen werkvloer en directiekamer.
Het systeem is immers groter dan alleen het gemeentebestuur. En raadsleden mogen zich mede-verantwoordelijk weten voor de manier waarop het reilt en zeilt in de gemeentelijke organisatie én in de gemeenschap. Onze volksvertegenwoordiging kan daar iets van vinden en mee willen – in passende bescheidenheid én ambitie.
Raadsleden kunnen én moeten de democratische kwaliteit van het lokale samenspel bevorderen. Of in andere woorden: beter en waarachtig contact nastreven tussen en binnen gemeenschap, gemeente en marktpartijen. Daar zit niet veel licht tussen.
Maar om daaraan goed vorm te kunnen geven, zijn we toe aan een kleine opfrisser van de taakopvatting van raadsleden. En daarvoor trekken we de drie-eenheid ‘kaderstellen, controleren en volksvertegenwoordigen’ weer eens van stal. Die beschrijft de drie hoofdtaken van het raadslid. Dit trio is in zwang geraakt in de aanloop naar 2002, het jaar waarin de Wet dualisering gemeentebestuur in werking trad. Daarmee maakte het ‘monisme’ plaats voor het dualisme door – kort gezegd – het weghalen van wethouders uit de raad.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Vereniging Nederlandse Gemeenten hebben dat moment destijds aangegrepen voor een versterking van het lokale bestuur. Hieraan hebben we goede dingen te danken zoals de griffie – de rudimentaire ambtelijke ondersteuning van de raad – en de lokale rekenkamer(commissie)s die, benoemd door de gemeenteraad, B&W mee-controleren. Verder zijn instrumenten als de raadsenquête, het raadsonderzoek en de hoorzitting opgepoetst. Ook gingen vergadermodellen van talloze gemeenteraden op zijn kop, vooral om beter invulling te geven aan die rol van ‘volksvertegenwoordiger’. Zo zagen bijvoorbeeld de ‘politieke markten’ het levenslicht, kwamen er meer informele bijeenkomsten, meer ruimte voor inbreng dan alleen drie minuten inspreken en ga zo maar door.
Uitwassen van de Wet dualisering gemeentebestuur waar we de laatste jaren soms last van hadden, waren een ‘verbod’ op contact tussen raadsleden en ambtenaren (‘alles moet via de griffie’) en een neiging van gemeenteraadsleden om voor van alles en nog wat ‘eigen’ participatietrajecten op te zetten met inwoners, los van die van het college en ambtenaren. Aan de andere kant zag en zie je soms wethouders en ambtenaren die het gemeenteraadsleden bijkans verbieden om iets te vinden van de manier waarop zij hun werk doen. ‘Daar gaat de raad niet over, dat is uitvoering.’
Is daarmee de drie-eenheid ‘kaderstellen, controleren en volksvertegenwoordigen’ als kapstok uitgewerkt? Of werkt ze minder goed als je invloed wilt op het proces? Nee hoor. Ook in 2018 nog prima toe met dit trio, mits je de invulling passend maakt op vandaag. En je het benut om de ‘systeemverantwoordelijkheid’ van de gemeenteraad vorm te geven.
We leggen daarvoor de nadruk op de rol van de controleur in het lokale democratische samenspel, omdat daar de meeste winst te behalen is.
Passend toezien op de uitvoering
Waar valt – voor de raad als controleur – de grootste winst te behalen? Dat is bij de blinde vlek die de volksvertegenwoordiging heeft voor het invullen van haar toezicht op uitvoering en beheer. Want vooral dáár kun je je controlerende taak vervullen…
Maar eerst even terug naar beleid. Om bewuster beleid te maken – en daarin ook ruimte te maken voor momenten van interactie met inwoners– hanteren veel gemeenteraden het BOB-model voor vergaderen. Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming zijn daarin keurig onderscheiden en vaak ook in aparte bijeenkomsten aan de orde. Maar als je dat model naast de oude vertrouwde beleidscyclus legt die ambtenaren en wethouders hanteren, valt er direct iets op:
BOB en de beleidscyclus trekken – als het goed is – weliswaar een tijdje samen op, tijdens de agendasetting, de planvorming en het besluit. Maar dan is BOB klaar. En de beleidscyclus nog niet. Die gaat door met uitvoering en beheer en – alweer als het goed is – evaluatie. BOB stopt waar het echte werk – de uitvoering – begint! De raad (en trouwens ook de gemeentelijke organisatie) heeft best veel participatie-werkvormen tot zijn beschikking tot aan het besluit, die goed verankerd zijn in de formele cyclus van besluiten nemen – van brainstorm tot verkenning, van onderzoek tot panel. Maar erna nauwelijks. Dat is vreemd, want vooral vanaf de uitvoering wordt de volksvertegenwoordiging aangesproken. Dan wordt immers pas zichtbaar wat er is besloten.
In het sociaal domein zitten we inmiddels volop in de fase van uitvoering en beheer. En die fase is in feite de enige fase die er toe doet voor cliënten, patiënten en klanten. En met de omgevingswet in het vooruitzicht gaat het in het fysieke domein ook vooral om uitvoering binnen al dan niet ruime kaders. Daar passend toezien op ‘hoe het eraan toegaat’ en passend interveniëren zou dé dagelijkse taak moeten zijn van de volksvertegenwoordiging.
Daarvoor hebben de gemeenteraden nog nauwelijks degelijke werkvormen, laat staan een beetje gevarieerde. Welke – mogelijke – gevolgen heeft dat?
Het kan leiden tot incidentenpolitiek; hard en onverwachts ingrijpen in de uitvoeringspraktijk. Vaak op een onhandige manier, omdat er geen logisch moment is en geen routine.
Het kan leiden een overdadig bureaucratische last om alles maar te registreren en te meten ‘voor het geval dat’. Meetbaarheid van doelen zou een doel op zich kunnen worden, waarna de raad stuurt op een papieren werkelijkheid. Een schijnwerkelijkheid die ook nog eens veel extra tijd, geld en werk kost.
Er is minder ruimte voor open vragen en goed gesprek. Verantwoordingsinformatie is uit praktische overwegingen doorgaans kwantitatief, in de vorm van cijfers en gegevens. Daarin passen open vragen als “hoe gaat het nu eigenlijk?” en gesprekken daarover niet goed.
De relaties en de verhoudingen dreigen te verwaarlozen. Het puur overbrengen van inhoud via verantwoordingsinformatie is immers eenrichtingsverkeer. In een oprechte dialoog kan de raad wél vragen ‘hoe het gaat’, wat zowel inhoud als contact kan opleveren.
Gemeenteraden actief aan de slag met de uitvoering
Al met al geen vooruitzichten om vrolijk van te worden. Anders gezegd: het is geen optie niets te doen en gewoon door te modderen. De witte vlek bij uitvoering en beheer moeten we in gaan kleuren. Gemeenteraden moeten aan actief aan de slag. Met de inhoud, en met het proces, met de manier waarop. We zien dan vier pijlers waarop de controlerende taak van de gemeenteraad in de uitvoeringsfase is uit te bouwen:
1. Van ‘controleren’ naar toezien
Toezien is iets anders dan controleren. Toezien is zorgen voor feedback en stilstaan bij de vraag of het resultaat wel is wat je wilde. Toezien doe je vooral ter plekke en in het moment, niet achteraf als het kalf verdronken is. Gemeenteraden– maar vooral ambtenaren op allerhande dossiers – moeten momenten en vormen ontwerpen waar dat op een goede manier gebeurt. (En vergeet daarbij de lokale rekenkamer niet!) Nodig elkaar uit tot toezicht, en besef dan dat er altijd fouten worden gemaakt, maar dat leren en herstellen van fouten zorgt voor vertrouwen.
2. Van momentopname naar contactroutines
Wanneer de gemeenteraad zijn politieke prioriteiten op orde heeft kun je werken aan routines voor contact. Een langetermijnagenda waarop niet alleen ‘het onderwerp’ staat, maar ook de momenten – altijd meer dan één – waarop er contact is tussen partijen rond een bepaalde opgave. Daar kan de gemeenteraad zélf onderdeel van zijn – door visites, werkbezoeken, hoorzittingen – maar dat kunnen ook contactmomenten zijn tussen partijen, zonder dat die raad daarbij hoeft. Bij voorbeeld de buurt en ambtenaren/wethouder, of alle scholen onderling met de ambtenaren die over onderwijsvastgoed gaan, of de welzijnsorganisaties en de cliëntenraad van de zorg et cetera. De raad ziet dan hooguit toe op hoe het er daar aan toe gaat of vraagt achteraf hoe het was. De sturing wordt dan minder ‘vooraf zeggen wat er moet gebeuren’ – de inhoudelijke kaderstelling – en meer sturen op feedback, leren en samen werken aan de opgave.
3. Van vooral beleidsonderzoek achteraf naar actieonderzoek
Wanneer je als raad actieonderzoek laat doen lok je direct ook alternatieven voor de klassieke bureaucratische monitoring uit. Actieonderzoek zorgt niet alleen voor contact tussen werkplekken en beleidsmakers maar kan ook de daadwerkelijke uitvoering positief beïnvloeden. Stel je bijvoorbeeld voor dat drie door de gemeente gesubsidieerde organisaties onderling verantwoorden wat zij met gemeentegeld hebben gedaan. Niet alleen stellen zij elkaar vast scherpere vragen, je lokt als raad ook direct uitwisseling uit. Of stuur als raad op kwalitatief onderzoek in de uitvoeringsfase, bijvoorbeeld door kinderen en ouders in de jeugdzorg aan het woord te laten, over hoe het gaat (controle) maar ook over wat zij nodig hebben (kaderstellen).
4. Van verantwoordelijkheid (over)nemen naar democratisch opbouwwerk
Raadsleden kunnen in de uitvoering actief aan democratische opbouw doen: tegenmacht organiseren, burgers in positie brengen, (ervarings)deskundigheid benutten bij hun controlerende taak. En de samenleving kan raadsleden – die haar immers vertegenwoordigen – daarbij maximaal ondersteunen met tal van steunpilaartjes, waardoor zij hun werk beter kunnen gaan doen. Namens ons.
Zie daar de de vier pijlers waarop gemeenteraden verder kunnen bouwen aan een betere controlerende taak in de uitvoeringsfase. Stof om niet alleen over na te denken, maar vooral ook om mee aan de slag te gaan.
Dit artikel is gemaakt dankzij de expertise van mijn gasten bij het ‘denkdiner’ over de Raad in uitvoering in 2018, en in het bijzonder Hein Albeda, Vincent van Stipdonk, Pascale Georgopoulou, Dieger ten Berge, Jasper Loots en Geeske Wildeman.
De foto bij dit artikel is gemaakt door Sebastiaan ter Burg