Verantwoordelijkheid en zeggenschap delen

Geschreven door Marije van den Berg

Een essay over de energietransitie en de gemeenteraad

Participatie is het benutten van het collectieve verstand, passende zeggenschap voor bewoners en samen uitdenken en uitvoeren. Allemaal broodnodig om de energietransitie werkend te krijgen. Om die reden moet participatie van hoge kwaliteit zijn. Onze raadsleden hebben daar namens onze gemeenschappen invloed op. Wat hebben zij daarvoor nodig? Een preciezere blik op kwaliteit. Om steviger en doelgerichter te kunnen sturen, scherp te kunnen toezien en met gezag te kunnen controleren op besluitvormings- en uitvoeringsprocessen.

In dit essay diep ik daarvoor het begrip ‘democratische kwaliteit’ uit. Voor raadsleden, voor ambtenaren die voor die raadsleden werken, voor dagelijks bestuurders. En voor alle andere belanghebbenden, betrokkenen en belangstellenden die meedenken, meedoen, meebetalen en meeverdienen aan de energietransitie, of dat zouden willen. De energietransitie vraagt namelijk om goed bestuur én om een democratische gemeenschap.

Buizentrekkers

Maar eerst, wellicht ten overvloede, de context. Wereldwijd is de doelstelling al jaren helder: onder de anderhalve graad opwarming blijven. Nationaal zijn hierover politieke prioriteiten gesteld in het Klimaatakkoord. En op regionaal niveau worden nu, zo goed en zo kwaad als dat gaat, de eerste stappen in de uitvoering gezet: in de Regionale Energiestrategieën, uitmondend in het ‘bod’ aan het rijk. Deze RES’en zijn een uitvloeisel van het onvermogen om direct op lokaal niveau vorm te geven aan de enorme opgave van de energietransitie, en van de wens om toch zo dicht mogelijk op de lokale schaal te blijven, waar de impact gevoeld wordt. Of nog concreter: waar de radio van aannemers, buizentrekkers, dakdekkers en installateurs binnenkort door alle straten moet galmen (betaald door wie eigenlijk?).

Op 1 juni 2020 moeten alle gemeenten de concept-RES vrijgeven aan het nationaal programma RES. Daarover hebben gemeenteraden zeggenschap en dat geeft legitimiteit aan besluiten die regionaal worden voorbereid voor werk dat grotendeels lokaal moet worden uitgevoerd. Een kluwen van enorm grote en heel kleine maatregelen – soms publiek, soms privé, soms privaat – met elk hun eigen en onderlinge dynamiek en effecten. Om over de eigen én onderlinge businessmodellen en exploitaties nog maar te zwijgen. Enorm ingewikkeld werk in uitvoering.

De energietransitie vindt plaats voor je deur én achter de voordeur, in spreekwoordelijke back yards én echte achtertuinen. Hierover besluiten nemen in het algemeen belang is minstens zo complex. Op allerlei verschillende politieke plekken met elk een eigen krachtenveld maar ook grote onderlinge samenhang, proberen we legitimiteit te creëren voor de maatregelen en de publieke investeringen. Enorm ingewikkelde democratie in uitvoering.

Dood paard

Ik ben wat somber gestemd over de manier waarop lokale burgerzeggenschap in dit proces vorm krijgt, zowel over de rechtstreekse als die via vertegenwoordiging. In de plannen voor de energietransitie worden keuzes gemaakt en beloftes gedaan aan het rijk, met consequenties voor iedereen. Ook mensen die “ertegen” zijn. Er worden majeure, strategische keuzes gemaakt op een regionale schaal, in een context grotendeels zonder substantiële invloed van lokale volksvertegenwoordigers, laat staan individuele burgers. Daar is geen tijd voor en trouwens: het zijn er zo veel, wie moeten we dan vragen?

Het directe risico? Dat de lokale volksvertegenwoordiging akkoord geeft, terwijl de participatie van bewoners onvoldoende was. Die krijgen we als een boemerang terug bij de uitvoering, wanneer blijkt dat expertise onbenut is, zeggenschap ontbrak, medeverantwoordelijkheid (dus) niet aanwezig is en bewoners niet komen opdagen bij het duurzaamheidsloket, de subsidie nog niet aanvragen, de portemonnee niet trekken en wachten tot de transitie verplicht is. Van samen uitvoeren komt niet veel. Het wordt trekken aan een dood paard.

In een eerder artikel [1] schetsen Thijs van Mierlo, Thijs de la Court en ik het ietwat cynische maar in onze ogen meest waarschijnlijke scenario na juni 2020:

‘Gemeenteraden lopen tegen weerstand uit de omgeving op en gaan remmen. Dan vallen er gaten in het bod. Daar moeten de stuurgroepen het mee doen. Dan zit er een tekort in het bod en dan telt het totaal aan opgewekte energie niet op tot noodzakelijke opwekking.

Dit zal in de zomer van 2020 duidelijk worden. Het Planbureau voor de Leefomgeving gaat vervolgens al die biedingen optellen en wegen. Dan gaan ze terug naar de regio’s: we komen zoveel terawattuur te kort. De regio’s moeten dan hun bod verhogen. Wethouders gaan dat weer proberen in de winter 2020. In maart 2021 komen ze met een finaal bod. Dat is weer te laag. Wethouders zullen zeggen: er is zo veel weerstand in de gemeenteraad, we gaan het gewoon niet doen. Dan wordt de stap: het rijk gaat aanwijzen, via de provincies. Het is dan winter 2021, de gemeenteraadsverkiezingen 2022 komen eraan, dus wethouders zullen zich op de vlakte gaan houden.’

Raadsleden krijgen op dit moment van rijkswege het advies, maar stiekem de opdracht, om hun achterban te betrekken. Dat gaat natuurlijk conflict opleveren.

‘Erg? Nee, eindelijk. Het zal leiden tot politiek die ergens over mag gaan: over belangentegenstellingen in de lokale gemeenschap. En dan is er nood aan een stevige democratische gemeenschap om dat conflict echt goed met elkaar aan te gaan – en niet alleen aan regionale vergadertafels.’[2]

Dit is de grootste democratische uitdaging van de energietransitie: de belangentegenstellingen in de samenleving op een volwassen manier met elkaar laten botsen tot algemeen belang. Helderder dan dat abstracte concept, is het begrip ‘maatschappelijk welzijn’. Dat impliceert op zijn minst dat je het bestuurlijk handelen start en eindigt ‘in de maatschappij’. Raadsleden, maar ook wethouders en ambtenaren, moeten zich voorbereiden op het ondersteunen en mogelijk maken van besluitvorming in gemeenschappen en tussen gemeenschappen, vaak over grenzen van gemeenten heen. Soms door belangen te sublimeren tot een politiek debat in een gemeenteraad, maar waarschijnlijk vaker door gemeenschappen te helpen het conflict te verdragen en gedegen mee te werken aan een oplossing voor een windmolen, graafwerk, investeringen of wachttijden waar iedereen mee kan leven. Uiteindelijk zal het een bijna organische combinatie van raadszalen en gemeenschap moeten zijn, waarbij de gemeenteraden soms besluiten nemen die voorbereid zijn door een vereniging dorpsbelang, of dan weer helpend zijn bij het oplossen van een probleem in een buurgemeente of waarbij ze wellicht een knoop helpen doorhakken in een wijk. Griffies van gemeenteraden doen er dan ook verstandig aan hun vaardigheden op het gebied van werkvormen, meeting design, procesontwerp, faciliteren, krachtenveldanalyses en consentbesluitvorming op peil te krijgen, want de raden en trouwens ook onze gemeenschappen zullen dat hard nodig hebben.

Voorop in dit alles moet blijven staan dat gemeenteraden bestaan uit volksvertegenwoordigers in het algemeen belang. Maar als gemeenteraden achterbannen “betrekken” in het tempo dat het rijk nu bepaalt, kunnen bewoners de gemeenteraad gaan zien als overheidsvertegenwoordigers. In het bestuurlijk belang. De gemeenteraad is een instituut dat tussen bewoners in staat en namens de lokale gemeenschap stevig stuurt en toeziet op het proces en de uitkomsten daarvan. De raad kan in deze fase niet slechts de uitlegger en “mogelijkmaker” van beleid zijn. Of zoals een raadslid het onlangs zei: ‘Mij bekruipt dan het gevoel dat ik Haags tekentafelbeleid, bekrachtigd door regiobestuurders, moet “verkopen” aan mensen in mijn omgeving.’

Democratische kwaliteit

Bekruipende gevoelens. Daar hebben raadsleden vaker last van als zij iets willen vinden van besluitvormingsprocessen en participatie. Raadsleden zijn zelden scherp genoeg in hun oordeel over processen. Ze hebben natuurlijk altijd wel een gevoel, mening of opvatting over de kwaliteit van de besluitvormingsprocessen en de participatie in hun gemeente. Meestal is het proces niet ‘goed geweest’ of ‘de communicatie’ of ‘was het niet representatief’ en komen ze halverwege het project tot de conclusie dat er aan de voorkant betrokken had moeten worden.

Wanneer zij de proceslegitimiteit van de energietransitie willen verbeteren, moeten raadsleden een preciezere diagnose kunnen stellen dan dat. Ook moeten zij de colleges van B&W veel helderder kunnen aansturen op hogere democratische kwaliteit van gemeentelijke processen. Daar helpen ze ook de gemeentelijke organisatie en (vooral) regio-ambtenaren mee. Om steviger en doelgerichter te kunnen sturen, scherp te kunnen toezien en met gezag te kunnen controleren, is een preciezere blik nodig. Een kijk op democratische kwaliteit.

Democratische kwaliteitscriteria zijn niet heel ingewikkeld en voelen bijna natuurlijk. Misschien daarom dat we ze niet vaak expliciet maken. Zelden is de opvatting van gemeenteraden over participatieprocessen gestoeld op gedeelde en expliciete criteria over wat een goed proces is. De afgelopen jaren heb ik honderden gemeenteraadsleden de vraag gesteld: is het hier een beetje democratisch? Het blijft altijd eerst een tijdje stil. Daar hebben ze niet direct een antwoord op. Er bekruipen hen wel gevoelens. Want wanneer vinden we iets eigenlijk democratisch?

Om een antwoord te vinden op die vraag, kunnen we een “democratische bril” opzetten.[3] Zet je die bril op, dan zie je een aantal ingrediënten die een proces democratisch maken. Naarmate je aan die criteria meer recht doet, mag je een vorm of proces democratischer noemen. Met die bril op kijk je naar de volgende criteria (die niet uitputtend zijn):

  • Deliberatie: is deze manier van gesprek, discussie en besluitvorming zuiver? is iedereen op het benodigde informatieniveau?

  • Transparantie: is het transparant wie, wanneer, waar en hoe over spreekt en besluit?

  • Inclusie en diversiteit: is deze vorm toegankelijk en is de groep die invloed heeft, niet (te) eenzijdig samengesteld?

  • Democratische vaardigheden: is de toerusting van de deelnemers op orde, is iedereen voldoende in staat om mee te doen, verantwoordelijkheid te dragen voor het gezamenlijke besluit en de uitvoering ervan, en zo niet, is daar rekening mee gehouden?

  • Zeggenschap: wie mag wat bepalen, zijn de checks & balances op orde (macht en tegenmacht), (hoe) gaat verantwoordelijkheid samen met zeggenschap?

Soms versterken deze waarden elkaar, maar ze kunnen ook tegengesteld zijn. Dan werken ze elkaar zelfs tegen. Neem deliberatie (het feitelijk wegen van argumenten) versus inclusie waarbij je recht doet aan de ervaringen van een specifieke groep. Ook per geval en per mens kunnen verschillende waarden van belang zijn.[4] Zo noemen mensen met een korte opleiding de rechtsstatelijke waarde “vrijheid van meningsuiting” als belangrijkste onderdeel van democratie (dat zou je kunnen invullen met inclusie en deliberatie), terwijl langer opgeleiden vooral procedures van inspraak en beroep in de politieke besluitvorming noemen (wat eerder gaat over transparantie en zeggenschap).

De criteria van de democratische bril kunnen raadsleden hanteren bij het beoordelen van gemeentelijk handelen. Tegelijkertijd zijn ze waardevol om te gebruiken bij processen waarin de gemeente nauwelijks positie heeft, maar democratische kwaliteit wel essentieel is voor de gemeenschap. Bijvoorbeeld in de wijze waarop woningcorporaties de energietransitie met hun huurders aanpakken. Of de manier waarop een netbeheerder zijn prioriteiten voor onderhoud en investeringen bepaalt. In prestatieafspraken, aanbestedingscontracten, als toezichthouder, bij visitaties, in onderzoeksjournalistiek etcetera, kun je de criteria hanteren en ze onderwerp van gesprek maken.

Hoge lat

Van raadsleden willen we kunnen verwachten dat zij sturen en toezien op de kwaliteit van de participatie in de energietransitie aan de hand van deze criteria. Wie zit aan welke tafel, wie beslist wanneer, op basis van welke argumenten, en wie weet daarvan? We willen kunnen verwachten dat zij namens ons invloed uitoefenen op die processen. We willen dat zij wethouders helder op pad sturen, de regio in of naar de provincie of het rijk. Dat ze hun meegeven wat echt belangrijk is voor bewoners of wie aan het woord moet komen, naar wie dagelijks bestuurders of ambtenaren moeten luisteren.

We willen dat zij de zeggenschapsverdeling ter discussie kunnen stellen en belanghebbenden aan tafel kunnen zetten of juist anderen minder invloed geven. Of budget voor expertise of ambtenaren beschikbaar stellen aan groepen bewoners. Dat ze processen vertragen zodat belanghebbenden zich kunnen inlezen. Of juist snel besluiten nemen, zodat bewoners niet eindeloos hoeven te twijfelen over hun renovatie.

Dat is al met al een heel hoge lat die ik voor raadsleden leg. Terwijl de praktijk op dit moment heel anders is. Zelfs de participatie van onze eigen volksvertegenwoordigers is onder de maat. We gebruiken de gemeenteraad in de meeste besluitvormingstrajecten over de energietransitie slechts als veredelde stempelpost. Zij krijgen op dit moment weinig tijd, laat staan goede ondersteuning, om de opgave, de dilemma’s en de mogelijke oplossingen tot zich te laten doordringen; avonden voor raden met wat informatieve presentaties, korte gesprekken aan statafels, kennismakingen met experts en een heleboel losse gegevens en handreikingen op heel veel verschillende plekken. Daar moet je het vaak mee doen. Deliberatie en transparantie laat te wensen over.

Dat geeft te denken over de nabije toekomst. We hebben 355 gemeenten met gemiddeld zeven fracties per raad [5], dus achterkant-bierviltje, zo’n 2.500 gemeenteraadsleden die met de energietransitie bezig zijn en daarvoor een paar uur per week hebben.[6] We hebben 7 miljoen huishoudens in Nederland. Als het de gemeentelijke en regionale organisaties al niet lukt om die paar volksvertegenwoordigers goed in positie te brengen, hoe willen we dan gemeenschappen bouwen die de energietransitie willen, uitvoeren en ervoor betalen? Dat kan niet allemaal via de gemeente lopen. En al helemaal niet via de raadsleden. Dat is ondoenlijk. Hoe gaan we de verantwoordelijkheid en zeggenschap in de gemeenschap verdelen? Het contact dat raadsleden, maar ook wethouders, ambtenaren en hoogbetrokken vrijwilligers de komende tijd hebben met bewoners, kan hooguit aanvullend en toetsend zijn op een veel bredere beweging die lokaal nodig is om buurten, wijken, stadsdelen, dorpen en buitengebieden op elkaar aangesloten te krijgen.

Zeggenschap delen

Gemeenteraden moet daar klaar voor zijn. Aan de energietransitie moeten zij niet alleen klimaat-technische maar ook stevige democratische eisen stellen. Een kansrijke eis staat al in het Klimaatakkoord: de helft van de nieuw op te wekken energie komt in handen van de lokale gemeenschap, in de vorm van energiecoöperaties.

“[E]en evenwichtige eigendomsverdeling in een gebied waarbij gestreefd wordt naar 50% eigendom van de productie van de lokale omgeving (burgers en bedrijven).”[7]

De zeggenschap over dat deel van de regionale en lokale energieproductie is hiermee direct gedistribueerd en door zijn vorm ook democratisch gelegitimeerd. Voor die coöperaties kan de gemeenteraad de komende maanden de juiste omstandigheden creëren, in onderzoek, opbouw, ondersteuning en marketing. Het gemeentebestuur zorgt dat ze in positie komen. En stuurt erop dat marktpartijen toeleveranciers en – waar gewenst – ontwikkelpartners zijn, met de gemeenschap als opdrachtgever. De raad kan zo zorgdragen dat hun gemeenschappen niet alleen de lasten maar ook de lusten van de energietransitie dragen en profiteren van de aanstaande gold rush op energie. Dat kan gaan om honderduizenden euro’s per jaar voor een buurt, wijk of dorp die anders wegvloeit als winst voor een enkele marktpartij.[8] (Vroegen we ons niet af hoe we die aannemers, dakdekkers en buizentrekkers gingen betalen?)

De enige manier om de transitie voor elkaar te krijgen, is door verantwoordelijkheid en dus zeggenschap heel breed te delen. Dat is alleen verantwoord, als we dat democratisch goed doen. We hebben onze gemeenteraden om daarop toe te zien. Dat betekent: waar nodig eisen stellen om betere deliberatie voor elkaar te krijgen, transparantie te eisen, en inclusie of een diversere groep mensen met invloed. Op de rem trappen of ondersteuning laten bieden als belanghebbenden en betrokkenen niet mee kunnen komen in de vaart der bestuurders aan regiotafels. De zeggenschapsverdeling en de lusten/lasten-verdeling op orde maken met het algemeen belang bovenaan: maatschappelijk welzijn. Draagvlak binnen die gemeenschap als uitkomst zien van een proces met hoge democratische kwaliteit. Gebrek aan draagvlak als reden om eisen te stellen, als vertegenwoordiger van de bevolking. Lokaal eigenaarschap eisen en mogelijk maken. En tot slot: conflict zien als een symptoom van gezonde democratie.

Gemeenteraden zijn de “bekrachtiger” van regionale afspraken. Dat is hun kans om, met de democratische bril op, preciezer naar de energietransitie te kijken en democratische kwaliteit zwaar mee te laten wegen in besluiten. In ons algemeen belang.

 

Voetnoten

Marije van den Berg
Vorige

Prioriteren in de raad
Volgende

Tochtgat in het Huis van Thorbecke