Wordt het er democratisch beter op?

Beeld: Ruben L. Oppenheimer

Als je het contact tussen staat en samenleving wilt verbeteren, is het belangrijk om te weten waar je precies naar streeft. In dit artikel zet ik daarvoor de ‘democratische bril’ op. Heb je die op, dan ontwerp en beoordeel je het contact van de overheid vanuit de vraag: ‘Wordt het er hiermee democratisch beter op?’.

Of je nu mensen betrekt bij je beleid of project (de klassieke burgerparticipatie), of dat je aansluit bij maatschappelijk relevante of gewenste dingen die in de gemeenschap gebeuren, het gaat erom dat je je als medewerker of bestuurder van een publiek instituut verhoudt tot burgers, bedrijven en organisaties. En steeds vaker ook tot netwerken in de samenleving.

In die netwerken is de overheid slechts één van de vele deelnemers. Dat alleen al zorgt voor meer verschillende contactpunten. Daarnaast kalven vertrouwde kanalen voor communicatie af, van politieke partijen tot de vakbonden tot de kerk, van kranten en omroepen tot ‘de wetenschapper’. Wat ervoor in de plaats komt –als er al iets voor in de plaats komt– is veel minder grijpbaar. Tegelijkertijd –en dit effect versterkt zichzelf– zien we dat individuele inwoners of groepen die een (deel)belang vertegenwoordigen, zich mobiliseren en hun invloed hebben op de dingen die de overheid doet en die zij belangrijk vinden. Wat ze willen is zeggenschap. En daarvoor kiezen ze hun eigen middelen:

• Facebook, op de pagina van de buurt, bij het voorbereiden van wijkplannen;

• Twitter, naast het ziekbed, waar de uitvoering van ‘zorginkoop’ niet blijkt te rijmen met wat moeder nodig heeft;

• WhatsApp, in de groep van ouders, als er te veel lessen uitvallen op school;

• Referenda, in de besluitvormingsfase van een Sleepwet.

En die invloed is ook: initiatief nemen en het anders doen, in de hoop of verwachting dat de overheid daar dan bij aansluit. Van BewonersBedrijf tot Buurtzorg, van energiecoöperatie tot park. Wat al deze initiatieven met elkaar gemeen hebben is duidelijk, het gaat om het onderling versterken van contact tussen mensen.

En mensen zijn geen statische wezens. En hun onderlinge contact vormen zij naar believen. Dat is de condition humaine, en die is grillig. Die grilligheid is een essentieel onderdeel van wat het is om mens te zijn. Een belangrijk kenmerk –en voordeel– van netwerken is dat zij zich makkelijk plooien naar die grilligheid.

En daarmee is het contact tussen de mensen in deze netwerken en de overheid ingewikkelder dan ooit. Want een rechtvaardige, legitieme overheid –en helpt om het hier over de staat te hebben–  is het tegenovergestelde van grillig. De staat is ‘statisch’ in de goede zin van het woord: betrouwbaar, voorspelbaar en kenbaar, traag en doordacht reagerend.

Contact tussen de grillige gemeenschap en de statische staat

De overheid in contact is voortdurend bezig de verbinding te leggen tussen de grillige gemeenschap en de statische staat. En met het afkalven van de vertrouwde communicatiekanalen betekent dat keer op keer dat ze nieuwe wegen en kanalen moet vinden en benutten. Dat maakt dat je ze kritisch moet bekijken. Het graven van nieuwe kanalen, het maken van nieuwe paadjes, het leggen van nieuwe verbindingen; we hebben iets nodig om te kunnen beoordelen of we vinden dat een overheidsinstelling het goed doet. Om er maar eens een beleidsterm in te gooien; wanneer is de governance op orde? Met al die verschillende contactpunten in die grillige netwerken, zijn die plekken eindeloos, en is het nooit af. En hoe weet je als overheid welk contact je moet aanpakken en verbeteren?

Daar hebben we een uitstekend instrument voor: de democratie. Als richtlijn voor processen en als richting voor verbetering. Stel jezelf de kernvraag: wordt het er democratisch beter op?

Soms wordt het er beter op…

In de praktijk zien we dat het stellen van die vraag kan helpen. Als een afdeling, los van alle interne schotten en schuttingen, geld vrijmaakt om een gezin met complexe problemen écht te helpen. En als een wethouder door het vuur gaat voor het realiseren van een duurzaam wijkgebouw en zijn ambtenaar handelt naar de geest van de regels, niet naar de letter. Dan verzinnen ze creatieve oplossingen, in plaats van nieuw papier. Dan geef je betrokkenen invloed op budgetten, in plaats van op de kleur van de prullenbakken.

Vaak zijn die workarounds ontzettend fijn. Want nu lukken plannen met die mensen van vastgoed ineens wel. En stellen we geen eisen die averechts uitpakken voor probleemgezinnen. En gaat het gewoon sneller. En met meer betrokkenheid van een ieder. We ontwikkelen olifantenpaadjes, zijn aan het innoveren, aan het onderzoeken en leren. En dat is goed. We maken dan beter passende systemen, die recht doen aan de opgave en belangen in de samenleving. En dat is precies wat je wilt, in een democratie.

En soms juist niet…

Nieuwe olifantenpaadjes staan soms ook voor iets anders. De kortste weg ontwijkt dan de dempende en controlerende werking van de bureaucratische overheid. Om gedoe te ontwijken  bijvoorbeeld. Als inwoners iets met de wethouder regelen, zorgt dat er soms voor dat de afdeling vergunningen de opdracht krijgt het ‘gewoon te regelen’ en dan heeft –laten we zeggen–monumentenzorg ineens minder te vertellen.  En wat te denken van de gemeente die met een projectontwikkelaar een commanditaire vennootschap opricht om samen een nieuw wijkwinkelcentrum te ontwikkelen? Dat zal vast het tempo ten goede komen, maar de gemeenteraadscommissie en de wijkvereniging staan buiten spel.

Wat als wijkteams zelf hun prioriteiten zouden stellen? Dan hoef je niet meer op stedelijk niveau te vergaderen en moeilijke keuzes te maken, al dan niet in de politieke arena, over verdelen van het grote budget. Dat kunnen die professionals toch ook beter? Maar hoe verantwoorden we die keuzes dan? En wat als de budgetten overschreden worden?

Als je merkt dat je ‘het gedoe’ ontwijkt dat hoort bij belangentegenstellingen, dan moet je op je qui vive zijn. Want belangentegenstellingen, dat is waar ‘algemeen belang’ van gebakken is. Democratie bestaat als werkvorm om alle belangen mee te wegen in je besluiten. Ook die van al dan niet lastige minderheden. Als dat gedoe je niet zint,  en je daar ‘gewoon even’ een workaround voor bedenkt, dan werk je niet aan de democratie, je knaag er juist aan.

Het gaat om de manier waarop

Als overheid ben je niet alleen aanspreekbaar op de inhoud van wat je doet en besluit. Je bent ook aanspreekbaar op de manier waarop besluiten tot stand komen, en voor de manier waarop je uitvoering geeft aan die besluiten. Bestuurskundigen hebben het dan over ‘proceslegitimiteit’. Is die niet op orde, dan is het democratisch geen zuivere koffie. Krijgt niet iedere groep toegang tot stukken? Krijgen alleen de grote schreeuwers gehoor? Wordt er op schimmige manieren belastinggeld uitgegeven? Mag je alleen meedoen aan het project als je het ermee eens bent?

Communicatie en participatie, de manier waarop je tot besluiten komt en die uitvoert, wie je daar wel en en niet bij betrekt en hoe je dat doet: als dat niet op orde is, dan kun je volgens inhoudelijke experts nog zo’n goed Beleidsplan hebben vastgesteld, maar mag je tegelijk toch twijfelen aan de ‘democratische kwaliteit’ van dat Beleid.

Ik stel dan ook voor dat wij onszelf als opdracht geven: Overheidscontact moet bijdragen aan de kwaliteit van de democratie.

Deze opdracht biedt een stevig fundament voor het ontwerpen en uitvoeren van allerlei communicatie- en participatieprocessen en -vormen. Hij biedt een invalshoek om kritisch te kijken naar bestaande en nieuwe werkvormen en instrumenten. ‘Participatie’ is dan geen doel op zich; het versterken van de democratie wél.

Het aannemen van deze opdracht heeft nog een bijkomend voordeel. ‘Gedoe voorkomen’ kan dan nooit meer het doel zijn van participatie en communicatie. Sterker nog: we kunnen belangengedoe weer gaan zien als een symptoom van democratie en het gaan opzoeken. En zo een goede bedding maken om met elkaar van mening te verschillen. Omdat dat de democratie versterkt.

Participatievormen als klankborden en panels, boards, adviesraden, wijkcoöperaties, maar ook ‘gewoon’ inspraak en het besluit in de Tweede Kamer: allemaal vormen waarmee je de zeggenschap en invloed van mensen op de publieke zaak, vorm kunt geven. Maken die het er democratisch beter op?  De vormen die we kiezen voor onze communicatie, van uitnodiging tot uitleg: maken die het er democratisch beter op?

Zet de democratische bril op

Natuurlijk dient zich direct de volgende vraag aan. Wanneer vinden we iets eigenlijk democratisch? Om vanuit dat perspectief naar contactmomenten en -manieren te kijken, kun je de democratische bril opzetten. Die democratische bril is een instrument van de Democratic Challenge, een initiatief van het ministerie van BZK. Zet je die bril op, dan zie je een aantal ingrediënten die een proces ‘democratisch’ maken: democratische waarden. Naarmate je aan die waarden meer recht doet, mag je een vorm of proces democratischer noemen. Met die bril op, kijk je met de volgende criteria (die niet uitputtend zijn):

• inclusie en diversiteit – is deze vorm zo toegankelijk mogelijk voor alle betrokkenen en zit er diversiteit aan tafel?

• deliberatie – is het gesprek van goede kwaliteit, hebben we een goede discussie en is de besluitvorming zuiver? zit iedereen op hetzelfde informatieniveau?

• transparantie – is het transparant wie, wanneer, waar en hoe over spreekt en besluit?

• zeggenschap – zijn de checks & balances op orde (macht en tegenmacht), (hoe) gaat verantwoordelijkheid samen met zeggenschap, wie mag dingen bepalen?

• efficiency – hoeveel geld, tijd en energie vraagt het burgers(!)?

• democratische vaardigheden – is de toerusting van de deelnemers op orde, is iedereen voldoende in staat om mee te doen, verantwoordelijkheid te dragen voor het gezamenlijke besluit en de uitvoering ervan, en zo niet, is daar rekening mee gehouden en doen we er iets aan?

• gemeenschapsopbouw - versterkt de manier waarop je het samenspel vormgeeft, de gemeenschap?

Soms versterken waarden elkaar, maar waarden kunnen ook tegengesteld zijn. Dan werken ze elkaar zelfs tegen. Bijvoorbeeld de waarde inclusie (zo veel mogelijk verschillende mensen betrekken) en de waarde efficiency (zuinig zijn met tijd en/of publiek geld) staan vaak op gespannen voet. Of deliberatie(het goed wegen van argumenten) versus inclusie, waarbij bijvoorbeeld het uiten van woede of verdriet, of het uitgebreid stilstaan bij de belangen van een specifieke groep, soms meer voorop kan staan, en “feitelijke” afwegingen minder lukken, of op dat moment minder belangrijk zijn voor mensen.

Ook per geval en per mens kunnen verschillende waarden van belang zijn. Zo noemen lager opgeleiden vooral de vrijheid van meningsuiting als belangrijkste onderdeel van democratie (lees: inclusie en deliberatie), terwijl hoger opgeleiden vooral procedures van inspraak en beroep in de politieke besluitvorming noemen (wat eerder gaat over transparantie en zeggenschap).  Het is de kunst om de variatie aan vormen zó te maken dat de democratische kwaliteit zo hoog mogelijk is, gegeven de situatie, eisen en mogelijkheden. Kortom, de waarden vormen zeker geen ‘turflijstje’. Ze zijn ingrediënten van democratie die we steeds opnieuw moeten mengen, in het besef dat het nooit allemaal honderd procent kan zijn.

Oefenen met de democratische bril

Oefening baart kunst. Laten we eens kijken naar een aantal voorbeelden.

• Verkiezingen: als vorm scoort dit ‘instrument’ redelijk hoog op de waarde efficiency (het kost inwoners weinig tijd en levert duidelijke informatie op, al kost het organiseren wel veel geld). Het scoort ook redelijk hoog op transparantie (verkiezingen verlopen in Nederland eerlijk en controleerbaar. Al is wat er ná de verkiezingen gebeurt juist niet transparant). Verkiezingen scoort heel laag op deliberatie (je kunt alleen één naam aankruisen, zonder uitleg te geven of gesprek over je afwegingen).

• Co-creatie: is vaak niet efficiënt (kost veel tijd) en ook de transparantie is vaak matig. Deliberatiescoort echter vaak hoog. Veel ruimte voor een herverdeling van de zeggenschap biedt deze vorm ook.

• Inspraak: scoort hoog op de waarde inclusie (iedereen mag inspreken, maar niet iedereen kan dat, dus die vaardigheden zijn hier aandachtspunt), maar vervolgens meestal weer laag op deliberatie. Ook zeggenschap is hier meestal niet heel hoog.

• Keukentafelgesprek: scoort enorm op inclusie: het gaat echt om jou. Ook de deliberatie en zeggenschap kan hier goed zijn, mits er een open gesprek kan plaatsvinden over wat jij nodig hebt. Transparant is het dan weer helemaal niet. Efficient, dat kan: als iemand zijn eigen passende plan maakt is dat meestal goedkoper en billijkt dat de tijd aan die tafel. Het vraagt behoorlijk ontwikkelde vaardigheden, zowel van professional als burger.

De conclusie dringt zich op. Met zo veel variatie in de vormen, de aard van je opgave en de mensen met wie je in contact bent luistert het nauw. Per vorm verschilt het het welke waarde hoger ‘scoort’.  Zoek daarom naar ‘passend’ en ‘democratisch(er)’, zoek niet naar hip en nieuw. Vernieuwen van de vormen van contact is geen doel op zich, versterken van de democratie wel.

En zo kom ik aan het einde van mijn betoog. Zal ik het nog even in één zin samenvatten?

Een overheid die écht contact wil met de samenleving kijkt door de democratische bril naar dat contact en werkt aan de kwaliteit van de democratie. (En bedenk steeds: gedoe is een symptoom van democratie!)